Треть на силовиков, четверть засекречена. Как российский бюджет оказался в плену войны

В среду Госдума в первом чтении одобрила проект федерального бюджета на три ближайших года. Это первый по-настоящему военный бюджет, принятый на фоне вторжения России в Украину. Приоритеты в нем соответствующие: колоссальный рост расходов на армию и “внутренних” силовиков, вместо инвестиций и развития – затыкание экономических дыр.

Столь пристальное внимание к довольно техническому документу приковано далеко не во всех странах. Но в России “бюджет – больше, чем бюджет, – пишет эксперт центра Карнеги Андрей Колесников, – это насос, с помощью которого надувается пузырь политической лояльности”.

“Бюджетный фетишизм” или “бюджетобесие” – так он называет чрезмерный интерес к тому, как государство распределит деньги. По его мнению, это естественное состояние для экономики с раздутым госсектором, где основная часть реальных доходов населения – социальные выплаты, а главный участник экономического процесса – государство.

Его роль будет только расти, заключает главный экономист Bloomberg Александр Исаков в разговоре с Би-би-си. Это видно из бюджета: доходы от приватизации будут только падать.

Рассказываем, что первый в истории России военный бюджет говорит о состоянии ее экономики.

Главное отличие нынешнего бюджета от предыдущих – он отталкивается не от доходов, которые нужно эффективно распределить, а от расходов, на которые надо найти деньги, – говорит экономист “Ренессанс Капитала” Софья Донец: “уравнение подгоняют под правильный ответ”.

“Все доходы, которые мы собираем, пойдут на расходы”, – признавал глава минфина Антон Силуанов еще в апреле.

С точки зрения доходов ситуация, на первый взгляд, позитивная. Довоенной осенью 2021 года власти прогнозировали, что в 2023 году в бюджет поступит чуть более 25,5 трлн рублей. Теперь прогноз даже улучшили – до 26 трлн.

Это объясняется просто: доходы российской экономики, как и прежде, завязаны на экспорт нефти и газа. Частичную потерю европейских рынков полностью компенсировать азиатскими не удалось. Но цены на ресурсы взлетели из-за войны, которой нужно топливо, и санкций против России, которые делают его менее доступным для покупателей.

Если в прошлом году власти закладывали в бюджет на 2023 год нефть российского сорта Urals по 58,4 доллара за баррель, то в нынешнем варианте исходили уже из нефти по 70 долларов. Цены на газ, заложенные в бюджете, изменились еще сильнее: со 192 до 592 долларов за тысячу кубометров.

На стороне доходов играет и дорогой – по отношению к долларам и евро – рубль: даже после перехода на “газ за рубли” в реальности покупатели платят за ресурсы иностранной валютой, которая потом обменивается на российскую. И именно в ней верстают бюджет.

Все бы хорошо, но высокие цены и крепкий рубль, судя по проекту бюджета, все равно не компенсируют потерю экспорта. По сравнению с 2022 годом объем экспорта российского газа упадет на 12%, говорится в проекте. Ожидается, что в 2022 году нефтегазовые доходы составят около 11,7 трлн рублей, в 2023 году – чуть меньше 9 трлн.

Все доходы бюджета в нынешнем году составят около 27,7 трлн рублей – примерно на 2 трлн больше, чем ждали прошлой осенью. В 2023-м и 2024-м их прогнозируют на чуть более низком уровне с возвращением к 27,9 трлн в 2025 году.

Если бы расходы бюджета остались на довоенном уровне, в нынешнем и, вероятно, последующих годах обошлось бы без дефицита. Но Россия пошла по другому пути.

В следующем году расходы запланированы примерно на 20% выше прошлогоднего уровня и на 60% выше допандемийного. Из-за этого в 2023 году дефицит бюджета составит почти 3 трлн рублей, к 2025 году он снизится до 1,3 трлн.

Главные статьи роста расходов на ближайшие годы – национальная оборона, безопасность и охрана правопорядка. На них в проекте “бюджета опричника”, как назвали его аналитики Rе:Russia, зарезервирована почти треть расходов.

Разделение на внешнюю и внутреннюю оборону стало условным: представители большинства правоохранительных ведомств с первых дней воюют в Украине. Смотреть на эти категории правильно в связке, подтверждает Донец из “Ренессанс Капитала”.

На формально “внешнюю” национальную оборону в 2023 году потратят почти 5 трлн рублей, или 17% всех бюджетных расходов, – против 4,7 трлн в 2022 году. Из них по 16 млрд в 2023-2025 году уйдут на “создание мобилизационного людского резерва”.

Расходы на формально “внутренние” нацбезопасность и правоохрану, по которым финансируют силовиков – ФСБ, МВД, Генпрокуратуру, ФСО, Росгвардию и другие – выросли еще сильнее. В 2023 году на силовиков заложили 4,4 трлн рублей, или 15% расходов бюджета, – против 2,8 трлн в 2022-м. Среди прочего, власти собираются больше тратить на их зарплаты, переоснащение МЧС и “продовольственное и вещевое обеспечение” МВД и Росгвардии. Для Росгвардии также намерены закупить “быстровозводимые здания”.

“Социальная политика” – сюда входят пенсии и другие соцвыплаты – осталась главной статьей бюджетных трат. Ее финансирование в 2023 году также резко увеличилось по сравнению с 2022-м: с почти 6,5 до почти 7,3 трлн рублей. Заметный, на первый взгляд, прирост на 12% едва покрывает инфляцию, которая по итогам года окажется примерно на таком же уровне.

При этом обязательств станет больше. После начала войны Путин анонсировал “универсальные выплаты” для малоимущих с детьми. Вырастет пенсионное обеспечение людей, уволенных с военной службы. Это не прописано в бюджете напрямую, но очевидно, что из-за войны увеличится объем пенсий по потере кормильца и инвалидности. Все обещанное мобилизованным также придется платить.

А вот расходы на национальную экономику снизятся с 4,3 трлн в 2022 году до 3,5 трлн в 2023 году. Будут падать расходы и на ЖКХ, экологию, культуру и здравоохранение.

Отдельно в проекте бюджета выделено 3 трлн рублей на нацпроекты – обещания Путина, в которые была упакована его предвыборная программа в 2018 году. Расходы на большинство из них снизятся, несмотря на заверения, что о них не забудут. Заметнее всего это по инфраструктурному нацпроекту: в 2022 году на него должны потратить 414 млрд рублей, в 2023 году – 129 млрд. Отчасти это может быть связано с тем, что много построили в нынешнем году. Но это объяснение не исчерпывающее.

В реальности расходы в ближайшие годы будут выше запланированных, предполагает Донец из “Ренессанс Капитала”. Она объясняет это тем, что в предыдущих сериях с военными эпизодами – Грузия в 2008 году, Крым в 2014-м – военные расходы росли какое-то время после окончания активной фазы. Пока об этом нет и речи.

Изначально дефицит бюджета планировали покрывать за счет заимствований – размещая облигации федерального займа. Потом стало ясно: этого не хватит, и недостающую сумму придется покрывать из Фонда национального благосостояния (ФНБ).

ФНБ пополняется за счет “излишков” от продажи нефти. Деньги из бюджета перечисляют летом – то есть сумму за 2021 год должны были перевести летом 2022-го. На тот момент, видимо, казалось, что расходы будут меньше, и их покроют ОФЗ – поэтому средства не оставили, а на самом деле перечислили, рассуждает Донец из “Ренессанс Капитала”. С тех пор расходы выросли на 2 трлн рублей, с 27 до 29 трлн, – она допускает, что это может быть связано с мобилизацией.

В целом тут нет ничего ужасного: стабилизационный фонд для того и нужен, чтобы стать подушкой безопасности в кризис. Другое дело, что черный день, на который копили сторонники жесткой бюджетной политики, оказался рукотворным.

ФНБ существует с 2008 года, и с тех пор стал символом экономического суверенитета, которым так гордится Путин. С тех пор его если и тратили, то очень сдержанно: например, на поддержку банковской системы в 2014 году и покупку облигаций украинского правительства Виктора Януковича (слитые на это 3 млрд долларов так и не вернулись).

В 2019 году фонд достиг уровня, при котором его можно было тратить более свободно, и это запустило фестиваль “лоббист года”: госкапиталисты пытались уговорить правительство инвестировать средства именно в их затеи. Внутри экономического блока тоже шел спор. Одни считали правильным вкладывать в инфраструктуру, другие – в экспортные кредиты, третьи вообще не рвались распечатывать кубышку. Но далеко эти разговоры не ушли: сначала случился ковид, потом – война.

В итоге судьбу ФНБ решили не власти, а обстоятельства. За нынешний год из фонда заберут все, что туда положили в 2021-м. В следующем году на покрытие дефицита уйдет две трети из заработанного в 2019-м. В 2023 году пополнять фонд не будут, говорится в проекте бюджета. Как итог – к 2024 году объем ФНБ по отношению к ВВП упадет до минимума за последние много лет: 3,7% или 6,6 трлн рублей. Для сравнения, до начала войны в фонде лежало около 14 трлн.

Исчез и главный механизм пополнения фонда. Так называемое бюджетное правило – когда в ФНБ “капали” доходы от продажи нефти по цене выше заранее установленной планки – фактически перестало существовать. Его заменили фиксированной суммой сверхдоходов, которые можно тратить на любые расходы.

Называть это “правилом” не совсем корректно, считают Донец из “Ренессанс Капитала” и Исаков из Bloomberg: “без ясных ограничений, по сути, пока нет правила”, говорит он.

Дефицит бюджета будут финансировать и за счет заимствований. Такой опыт есть – до 2013 года Европа (то есть самый популярный депозитарий – Euroclear) не обслуживала российские облигации, и их продавали на внутреннем рынке, иностранцев среди инвесторов были единицы, напоминает Донец. Так будет и теперь, тем более что попавшим под санкции банкам нужно где-то размещать деньги. Но, судя по проекту бюджета, занимать будут меньше, чем докладывать из ФНБ.

Еще одно отличие военного бюджета от мирных – рекордная секретность. Тысячи статей бюджета решили закрыть вслед за десятками видов статистики: внешнеторговой, международных резервов России, исполнения бюджетных расходов.

Доля спрятанных трат в проекте бюджета составила 23% (подсчитывали Блумберг, “Ведомости” и “Медуза”, признанная в России иноагентом). Это максимум за последние 11 лет. Предыдущий максимум тоже был обусловлен войной: в 2015 году доля расходов под грифом “секретно” поднялась до 21%, после чего держалась на уровне 15%.

Сильнее всего закрытая часть предсказуемо выросла в разделах, где рекордно выросли и траты – “национальная оборона” и “нацбезопасность”.

Отличительная черта нынешнего бюджета в том, что он не отражает экономическую стратегию государства, а отвечает на срочные вызовы. “Окончательные решения по тому, как будет устроена бюджетная политика, отложены на будущее”, – считает Исаков.

В нынешних условиях бюджет точно не стоит воспринимать как четкий план действий. Это “декларация о намерениях” и индикатор состояния экономики. Он показывает, какой правительство хочет видеть бюджетную политику – а не то, какой она будет на самом деле. Даже в относительно спокойные годы на исполнение бюджета влияет столько непредсказуемых факторов, что за последние 10 лет утвержденный бюджет и его исполнение не отличались радикально лишь два раза, а пересмотр бюджета в середине года стал нормой, напоминает экономист Антон Табах.

“В проекте нет принципов, которые надо заучить, потому что в ближайшие годы вот так и будет. Все временное”, – добавляет Донец.