By
Госдума приняла в среду в первом чтении правительственный законопроект о новой конструкции «бюджетных правил». В усеченном виде они заработают с 2023 года, в полной мере — с 2025-го. Из-за санкций, влияющих на объем добычи нефти и размер ценового дисконта на нее, а также из-за «ограниченной предсказуемости» цен на мировом энергорынке власти решили уйти от «цены отсечения» и курса рубля при разделении нефтегазовых доходов на те, что можно тратить, и те, что следует сберегать. Без особых расчетов (их отсутствие вызвало замечания у Счетной палаты) базовые нефтегазовые доходы определены «твердой» суммой 8 трлн руб. Вторая часть «правила» вводит потолок расходов бюджета как сумму четырех составляющих: это все ненефтегазовые поступления, базовые нефтегазовые доходы, расходы на обслуживание госдолга и сальдо бюджетных кредитов.
Принятые Госдумой в первом чтении поправки закрепляют в Бюджетном кодексе (БК) новые бюджетные правила. Цели у этого механизма остались в целом прежние, однако конструкция заметно переработана. Напомним, что правила вводились для решения двух основных задач. Первая — установить общий предел расходов, которые может позволить себе государство. Вторая — определить момент, когда нефтегазовые доходы можно уже не тратить, а начинать накапливать «на черный день» в Фонде национального благосостояния (ФНБ).
В новой конструкции правительство решило уйти от сложной системы учета «цен отсечения» для нефти и газа, а также прогнозного и фактического курса рубля и поступить максимально просто — установить базовый объем нефтегазовых доходов в виде фиксированной суммы.
На 2023–2025 годы непосредственно в статье 96.6 БК такой «нефтегазовый минимум» определен в 8 трлн руб. С 2026 года он будет индексироваться на 4% ежегодно (это, напомним, таргет ЦБ по размеру инфляции).
Для понимания — много это или мало: в этом году Минфин надеется получить нефтегазовых доходов на 11,666 трлн руб., из них 6,145 трлн руб. определены по прежним бюджетным правилам как базовые (определены формально, так из-за приостановки правил все допдоходы могут направляться на текущие траты). В 2023 году поток нефтегазовых денег, по оценке Минфина, должен сократиться до 8,939 трлн руб. Таким образом, при базовой сумме 8 трлн руб. допдоходы должны составить 939 млрд руб. В 2024 году «база» будет превышена на 656 млрд, в 2025-м — на 489 млрд руб. Эти цифры, впрочем, в нынешних нестабильных условиях весьма условны.
Счетная палата в своем заключении на законопроект отмечает, что правительство не объясняет, почему «базой» определены именно 8 трлн руб. и почему эту сумму надо вписывать в Бюджетный кодекс на постоянной основе. В пояснительной записке к проекту Белый дом ограничивается следующим обоснованием: «Такой размер базовых нефтегазовых доходов в целом соответствует умеренно-консервативным оценкам внешних условий при стабильном обменном курсе рубля в диапазоне 65–75 рублей за доллар США».
Сам же переход от «цен отсечения» и курса рубля к «твердой» сумме объяснен «ограниченной предсказуемостью» не только цен на мировом энергетическом рынке, но объемов добычи и экспорта нефти и газа, а также ценовых дисконтов на них в условиях санкций.
Напомним, что из-за последствий военной операции РФ на Украине продавать российскую нефть стало сложнее, оставшиеся импортеры готовы покупать ее только со скидкой. Кроме того, с 5 декабря ЕС вводит эмбарго на импорт российской нефти, а с 5 февраля — и нефтепродуктов. Пока Минфин ожидает снижения добычи нефти в РФ из-за эмбарго в 2023 году на 5%.
Что касается второй части «бюджетных правил» — об ограничении общих расходов бюджета, то она теперь будет описана в Бюджетном кодексе следующим образом. Предельный объем трат — это сумма четырех составляющих: все ненефтегазовые поступления, базовые нефтегазовые доходы (те самые 8 трлн руб.), расходы на обслуживание государственного долга, а также сальдо предоставления бюджетных кредитов. При таком наборе первичный баланс бюджета должен быть нулевым. Он определит, сколько денег бюджету надо будет занять на финансовых рынках.
Такой прочности бюджета и снижения зависимости от внешней ценовой конъюнктуры Белый дом надеется достичь лишь в 2025 году. Для 2023–2024 годов в «бюджетных правилах» по части потолка расходов сделано послабление. В рамках переходного периода «для сохранения контрциклической направленности бюджетной политики» предельный размер трат предполагается увеличить на 2,9 трлн руб. и 1,6 трлн руб. соответственно — допустив дефицит бюджета в размере 2% и 1,4% ВВП. Покрыть эти допрасходы (факт отсутствия обоснования этих сумм также отмечен Счетной палатой) предполагается преимущественно за счет денег ФНБ. Таким образом, в полной мере «бюджетные правила», по задумке правительства, заработают в 2025 году.
